食药监管体系改革：检测机构市场化？

      随着的食品药品向现代化监管迈进，人们愈发意识到，以检验检测机构和专业人才队伍为代表的技术支撑体系，是食药监管体系中至关重要的一环，同时也是当下的短板。

      新型一轮食药监管体制改革的核心议题之一就是要整合食药检测资源。与此同时，检测机构市场化的大幕，也在2014年正式拉开。

      整合模式 五花八门

       “一个字，乱！”考察了国17个省份食药改革情况的行政学院副教授胡颖廉总结道。与其他检测机构不同，食药系统的检测体系从食品安全危机年——2008年三鹿奶粉事件后才逐步建立。一些地方检测机构还在建设中，就开始了新一轮改革。

      根据2013年下发的《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，整合的思路是将工商、质检部门相应的食品安全检测机构，划转到食药监管部门，包括人员、设备和经费。

      但改革推进过程中，整合模式却是五花八门。据安徽省食药监局办公室主任许伏新介绍，安徽整合了原省食品药品检验所、原省药物研究所、原安徽农副加工食品质量监督检验中心，统一成立了安徽省食品药品检验研究院，下设三个所，分别是食品检验所、药品检验与研究所、器械与药品包装材料检验所。

      这是省层面划转较为成功的例子。山西省则在市县都建立了综合检测机构。但在绝大部分省市，检测机构的整合实质上没有推进，仅划转了少量人员。这就导致专业执法人员和检验检测设备的缺乏成为建立基层食药检测机构的突出矛盾。

      以湖北省孝感市为例，市食品药品检测所只有二十多人。“只能完成省里下发的检测任务，日常检测根本顾不上。”孝感市食药监局办公室副主任高佩说。为迅速划转到位，在湖北一些地市，甚至划转了一些较大年纪的护士、助产士到食药监管部门或检测机构，有技术能力的微乎其微。

      “广州市没有划转检测机构，因为质监部门不同意。”广州市食药系统的一位工作人员告诉南方周末记者，这种情况在国范围内普遍存在。对此，广州食药监局采取了变通方式，从轻工集团划转一个小型食品检验所，又从经贸委处划转一个酒类检测中心。

      在一些划转难的地方，食药监管机构只能重新购买设备，以打造自己的技术平台。但胡颖廉担心，这将造成大量的“重复建设和资金浪费”。

      “食药技术支撑应该建立一个统一的大平台。”食品药品检定研究院（以下简称中检院）一位内部人士对各自为政的地方整合并不看好。作为食药总局的直属单位和技术仲裁机构，中检院多次向食药总局递交报告，希望食药检测机构统一垂直管理，自上而下地成立一套相对的技术体系，形成数据共享和学术交流平台，同时不受地方行政因素干扰。但情况并未有任何变化。

      目前，中检院与各省检验机构之间并没有隶属关系，各省所和市、县所也是同样状况。中检院副院长李波在2014年国食品药品器械检验工作座谈会上，把这种架构称之为“发挥（检测）系统整体力量的一种障碍”。

      检测机构 市场化破冰

      在行政力量主导的整合之外，推动检测机构第三方化被认为是提升食药技术支撑能力的另一个思路。事实上，业界讨论多年的检测机构市场化已于2014年正式破冰。

      根据质检总局发布的数据，目前，国有检验检测机构数占检测机构总数近80%，民营检验检测机构数量约占19.5%，外资检验检测机构数量仅占0.5%，占比悬殊。

      今年以来，国务院至少在五份文件中明确对检测机构改革提出要求，关键词便是“市场化”和“检管分离”。新型的一份文件宣布，到2015年基本完成多个部门的检验检测业务整合。政府原则上不再开办一般性检验检测认证机构。

      这意味着，政府检测机构整合完毕后，下一步将进入市场化进程。

      “目前国内检测还是一个柠檬市场（经济学术语：指信息不对称导致的劣胜优汰现象），大量检验机构处于小散乱的状态。”武汉大学质量发展战略研究院副教授张继宏说。

      在张继宏看来，现在有2万多家检验检测认证机构，条块分割明显，缺乏统一规划、有效监管，不同部门甚至会出具完全相反的检测结果。

      另一个突出问题是行政垄断造成的行业壁垒。一个专业做蜂蜜检测的第三方检测机构的总经理抱怨，现在对于检测机构的招标、抽检模式就像是为国有机构量身设计的。譬如政府不接受项目分包，这对于他们只擅长做某类检测的机构就很吃亏。机构成立5年，他没有承接过任何政府项目。尽管技术实力较强，外资食品药品检测企业想要进入市场更加困难重重。

      要不要保留“队”？

      在机构整合和推向市场的两股力量并行下，一个不得不提出的问题是：食药检测机构是不是要毫无保留地市场化？

      一方的观点是，应该把的检测机构都推向市场，优胜劣汰，整合自然而然就完成了，不需要行政主导。而另一方则认为，在市场化之外，还应该保留一些“队”。因为一旦进去市场，企业会因为逐利忽视食品药品监管的公共安全属性和社会责任感。

      发达的“药害”被认为是前车之鉴。1997年，美国食品药品监督管理局（以下简称FDA）内部出现系统性失灵，药品的审批检测出现巨大漏洞，严重依赖外部评审专家而不是内部专业人员，多个药品因安全性问题撤市，Z大的当属“瑞素灵”事件，该药适用于降低血糖的口服药物，但是，治疗的同时出现了严重的肝脏损害，Z终造成了94人肝脏完全衰竭、66人死亡的严重后果。

      “过去财政有经费拨给检测中心。如果有紧急任务交给检测中心，送多少都检。如果变成第三方了，送去能那么痛快地检测吗？”安徽食药监局办公室主任许伏新担心在面对食品安全危机时，使用第三方机构不一定能得心应手。

      目前，大多数发达都有两种并行的机构提供检验检测服务——公益性和经营性。政府通过建立政府检测机构或购买第三方机构的政府服务来满足公益性的检测服务。而经营性机构则尽可能与接轨，寻求市场化。

      “美国有非常成熟的检测机构市场，但的药品审批检测、食品的添加剂、颜色剂检测全部归属FDA总部，并没有下放地方或推向市场。”胡颖廉指出，日本和欧盟的情况差不多。

      美国FDA局长玛格丽特•汉贝格此前接受南方周末记者采访曾表示，FDA管理模式已经转向风险管理，其中很重要的一项工作就是政府利用新的检验和执行工具来确保“事前预防”，而不是“事后反应”。

      他们会投入大量资金研发“预测”系统（PREDICT）——使用基于产品完整生命周期的新型数据分析方法，在产品进入之前就对高危产品进行较好的定位——显然，这需要政府主导。

      另外在一些常规检测之外，有政府背景的机构往往会在一些基础性和前瞻性研究上增加投入，而这恰恰可能是市场化机构的短板。

      在一些学者看来，优胜劣汰的市场化法则并不能完全保障食品药品安全。政府需要有一支“队”，专门负责那些关系到战略层面和高风险的食品检测。

      “比如疫苗、奶粉等重要的食品药品的检测还是需要政府来做，但日常性、较为普通、没有战略意义的检测项目和机构全都应该放归市场。”胡颖廉说，公益性检测机构不应该参与商业项目。他建议，层面确立一个公益性的研究机构，譬如中检院，各大区域中心也分别设立类似的派出机构，保证一定的性。